Neue FAQs der EU-Kommission zur „Best-Efforts“-Verpflichtung in Art. 8a der Verordnung 833/2014 – Viel Lärm um nichts (?)

Am 22. November 2014 veröffentlichte die EU-Kommission endlich ihre lang erwartete Anleitung zur Auslegung der sogenannten „Best-Efforts“-Verpflichtung in Art. 8a der Verordnung 833/2014.Die Leitlinien enthalten zwar einige hilfreiche Informationen für EU-Unternehmen, bekräftigen jedoch im Allgemeinen die bereits bekannten und etablierten Standards für die Einhaltung von Sanktionen, ohne die entscheidende Frage des Umfangs der extraterritorialen Auswirkungen von EU-Sanktionen klar zu beantworten.

I. Hintergrund

Gemäß Art. 8a der Verordnung 833/2014 müssen EU-Unternehmen „nach besten Kräften“ sicherstellen, dass ihre Nicht-EU-Tochtergesellschaften keine Aktivitäten ausüben, die EU-Sanktionen „untergraben“.

Ursprünglich als Bestimmung konzipiert, die EU-Betreibern eine strenge Haftung für Sanktionsverstöße ihrer Nicht-EU-Tochtergesellschaften auferlegt, wurde die Bestimmung – vor allem aufgrund des deutschen Widerstands im Gesetzgebungsverfahren – auf eine Haftung für die Nichteinhaltung der Sorgfaltspflicht zur Sicherstellung der Einhaltung durch Nicht-EU-Tochtergesellschaften reduziert.

EU-Unternehmen, die mit der Umsetzung von Maßnahmen zur Sicherstellung der vollständigen Einhaltung des neu eingeführten Art. 8a beauftragt sind, hatten einige Schwierigkeiten, Art und Umfang angemessener Maßnahmen zu bestimmen. Es stellten sich Fragen zu den Begriffen „Unterminierung“ und „nach besten Kräften“, insbesondere in Fällen, in denen die Kontrolle über Nicht-EU-Tochtergesellschaften begrenzt war oder die Einhaltung von EU-Sanktionen durch nationales Recht eingeschränkt war. In Bezug auf den materiellen Anwendungsbereich stellten EU-Unternehmen die Frage, ob ihre Nicht-EU-Tochtergesellschaften in allen Fällen die EU-Sanktionen einhalten müssten oder nur dort, wo der territoriale Anwendungsbereich der Verordnung 833/2014 gilt. Die einzige Orientierungshilfe, die sie bisher hatten, waren die Erwägungsgründe 29-30 der Verordnung (EU) 2024/1745 des Rates vom 24. Juni 2024, mit der Artikel 8a eingeführt wurde.

II. Die FAQs der EU-Kommission

1. Territorialer Geltungsbereich von EU-Sanktionen: Was Nicht-EU-Tochtergesellschaften tun und was sie nicht tun dürfen

Die EU-Kommission stellt in den neuen FAQs klar, dass EU-Sanktionen keine Verpflichtungen für Nicht-EU-Tochtergesellschaften mit sich bringen. In völkerrechtliche Begriffe übersetzt würde dies bedeuten, dass die EU keine extraterritoriale Gerichtsbarkeit ausübt, um Vorschriften zu erlassen. Dies scheint zwar der Fall zu sein, doch Art. 8a und die FAQs der Kommission scheinen ein differenzierteres Bild zu zeichnen:

EU-Akteure müssen Maßnahmen ergreifen, um zu verhindern, dass Nicht-EU-Tochtergesellschaften EU-Sanktionen „untergraben“. Laut EU-Kommission unterscheidet sich „untergraben“ von „umgehen“, da es sich nicht auf verdeckte Aktivitäten bezieht, bei denen aufgrund objektiver Faktoren davon auszugehen ist, dass sie es dem Akteur ermöglichen, unter dem Deckmantel einer formellen Erscheinung die Tatbestandsmerkmale einer Sanktionsbestimmung zu umgehen, sondern vielmehr auf Maßnahmen, die der „Wirkung“ entgegenwirken, die EU-Sanktionen verhindern sollen. Diese Unterscheidung scheint zwar nur eine Frage der Terminologie zu sein, ist aber in Wirklichkeit von großer Bedeutung: Nicht-EU-Tochtergesellschaften sind nicht an EU-Sanktionen gebunden und können daher keine Sanktionen „umgehen“. Gleichzeitig können Nicht-EU-Tochtergesellschaften die Wirkung von EU-Sanktionen untergraben, indem sie Geschäftstätigkeiten ausüben, die letztlich die durch EU-Sanktionen auferlegten Beschränkungen ausnutzen.

Die FAQs klärten jedoch nicht ausdrücklich die heikle Frage, ob Tochtergesellschaften aus Drittländern gemäß der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 nicht mehr berechtigt wären, beschränkte Waren an oder von Russland zu verkaufen, zu liefern, zu exportieren oder zu kaufen, wenn es sich um Transaktionen ohne EU-Bezug handelt, d. h. ob sie innerhalb der Union genauso behandelt würden wie EU-Unternehmen. Darin heißt es, dass „EU-Sanktionen einem solchen Unternehmen in Russland oder einem anderen Drittland keine Verpflichtungen auferlegen“, und es werden Beispiele für die Verpflichtung von EU-Akteuren genannt, sich nach besten Kräften zu bemühen, eine Untergrabung von Sanktionen zu vermeiden, wenn ein Bezug zur EU besteht (z. B. wenn die betreffenden Waren auf der Grundlage von Rechten des geistigen Eigentums oder Geschäftsgeheimnissen hergestellt werden, die der EU-Akteur an das Nicht-EU-Unternehmen übertragen hat). Allerdings wird nicht klargestellt, welche Regeln gelten, wenn es außer der Führungsstruktur des Unternehmens keinen EU-Bezug gibt. Hier wäre es wünschenswert gewesen, klarzustellen, dass EU-Unternehmen (nur) verpflichtet sind, dafür zu sorgen, dass ihre kontrollierten Nicht-EU-Tochtergesellschaften aufgrund ihrer Verbindung zur EU keine Aktivitäten ausüben, die unter die Verordnung 833/2014 fallen.

2. Bestmögliche Anstrengungen: Was EU-Unternehmen tun müssen

Die Leitlinien der EU-Kommission zur Auslegung der „Best-Efforts“-Verpflichtung sind nicht überraschend und stehen voll und ganz im Einklang mit den etablierten Compliance-Standards. Es ist daher nicht überraschend, dass EU-Unternehmen Maßnahmen ergreifen müssen, die „angemessen und notwendig sind, um das Ergebnis der Verhinderung der Untergrabung der restriktiven Maßnahmen in der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 zu erreichen“. Zu diesen Maßnahmen kann beispielsweise die Umsetzung geeigneter Richtlinien, Kontrollen und Verfahren zur wirksamen Minderung und Steuerung von Risiken gehören.

In der Praxis sind die Leitlinien der EU-Kommission zum erforderlichen Kontrollniveau hilfreicher:

• EU-Unternehmen können möglicherweise ein geringeres Kontrollniveau rechtfertigen, z. B. wenn die lokalen Gesetze von Nicht-EU-Tochtergesellschaften entweder die Ausübung einer solchen Kontrolle verhindern oder – de facto – die Einhaltung von EU-Sanktionen verbieten, z. B. durch lokale Kartellvorschriften.
• Umgekehrt gilt diese Haftungsbeschränkung nicht, wenn die Kontrolle über das Nicht-EU-Unternehmen aus Gründen verloren geht, die der EU-Betreiber selbst verursacht hat. In diesem Zusammenhang sollten sich die Betreiber bewusst sein, dass Russland ein Land ist, in dem die Rechtsstaatlichkeit praktisch nicht mehr gilt, und dass der russische Staat mehrere Gesetze verabschiedet hat, die sich zu Unrecht gegen Vermögenswerte von Unternehmen aus „unfreundlichen Ländern“, einschließlich EU-Mitgliedstaaten, richten. Unter solchen Umständen können eine unzureichende Risikobewertung und -verwaltung in Verbindung mit risikobehafteten Entscheidungen des EU-Betreibers als ein Faktor angesehen werden, der zum Kontrollverlust beigetragen hat.
• EU-Unternehmen, die in stark regulierten Sektoren tätig sind, verfügen in der Regel über eine Vielzahl von Compliance-Instrumenten, die sie auch auf ihre Nicht-EU-Tochtergesellschaften anwenden sollten.
• EU-Unternehmen könnten von ihren Nicht-EU-Tochtergesellschaften verlangen, öffentlich zu erklären, dass sie nicht an Aktivitäten teilnehmen wollen, die die Gefahr bergen, EU-Sanktionen zu untergraben. Dies wird jedoch in Ländern, deren Gesetze die Einhaltung von EU-Sanktionen verbieten, nicht möglich sein.

Darüber hinaus wird die EU-Kommission mit den Mitgliedstaaten an einer weiteren Veröffentlichung arbeiten, in der klare Erwartungen an die EU-Betreiber hinsichtlich der erforderlichen Compliance-Maßnahmen formuliert werden.

III. Praktische Auswirkungen für EU-Unternehmen

Angesichts der neu veröffentlichten FAQs sollten EU-Unternehmen mit einer erhöhten Aufmerksamkeit seitens der zuständigen nationalen Behörden hinsichtlich der Umsetzung der „Best-Effort“-Verpflichtung nach Art. 8a rechnen. Da sich die Vollzugsbehörden zunehmend auf die Auslegung der EU-Sanktionen durch die EU-Kommission stützen – ein aus verfassungsrechtlicher Sicht besorgniserregender Trend – sind Vollzugsmaßnahmen nun wahrscheinlicher. Infolgedessen sollten EU-Unternehmen mit Nicht-EU-Tochtergesellschaften unter anderem

• ihre bestehenden Compliance-Maßnahmen überprüfen;
• die durch EU-Sanktionen auferlegten Beschränkungen ermitteln und definieren, die für ihre Nicht-EU-Tochtergesellschaften relevant sein könnten, z. B. Beschränkungen für die Einfuhr bestimmter Produkte in die EU. Bis die EU-Kommission den Geltungsbereich von Art. 8a klärt, sollten EU-Unternehmen davon ausgehen, dass ihre Verpflichtung zu bestmöglichen Anstrengungen für alle EU-Sanktionsbeschränkungen gilt;
• Sanktionsrichtlinien umsetzen, entweder auf Konzernebene oder für relevante Tochtergesellschaften, die speziell auf die Verpflichtungen nach Art. 8a eingehen;
• Schulungen zu EU-Sanktionen für Nicht-EU-Tochtergesellschaften anbieten und diese regelmäßig über Entwicklungen bei EU-Sanktionen auf dem Laufenden halten;
• den Zugang von Nicht-EU-Tochtergesellschaften zu geistigem Eigentum oder Geschäftsgeheimnissen überprüfen und gegebenenfalls einschränken, die zur Bekämpfung der Auswirkungen von EU-Sanktionen genutzt werden könnten.

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